Le « complexe Industries-ONG » et la procédure de constitution d’un standard « développement durable » / Questions à Marcel Djama

2010 mars 15
Par Droit de Cités

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Chercheur au Cirad [1], Marcel Djama étudie le « complexe Industrie-ONG » depuis plusieurs années [2]. Il prépare la publication d’un livre sur cette question, dans la collection « Emergence » des éditions Armand Colin. Droit de Cités est allé à sa rencontre afin de l’interroger sur les logiques à l’œuvre dans ce complexe.

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Droit de Cités : Vous ne manquez pas de le rappeler dans vos travaux, les relations entre ONG et grandes firmes sont, dans la compréhension courante, entendues comme relevant d’une opposition. Ce postulat conditionne aussi la forme de la plupart des analyses scientifiques faites à ce sujet. Pour votre part, vous proposez plutôt d’expliciter ce que ces deux types d’organisation ont en partage. En première approche, vous vous référez à l’homogénéité de la formation de leurs cadres respectifs, et à leur trajet professionnel, qui les mène parfois d’un type d’organisation à l’autre. Ces passages seraient facilités par une culture et des procédures de travail communes, ce que vous désignez sous le nom de « répertoire managerial ». C’est tout le conditionnement de la circulation de ces agents que vous analysez.

En exemple, vous proposez une reconstitution de la production d’un standard «durable», relatif à la production industrielle d’huile de palme. C’est la procédure du « Roundtable on Sustainable Palm Oil » (RSPO), visant à l’établissement d’un standard de production et d’exploitation normé selon le primat de la protection de l’environnement. Vous décrivez les étapes de celle-ci : une succession de tables-rondes réunissant les différentes parties prenantes : ONG, industries de l’huile de palme, et une partie tierce, une agence de consultation, censée médiatiser les débats des parties prenantes dans leurs divergences, afin de trouver un accord.

Si vous le voulez bien, je synthétiserais votre analyse sur ce sujet comme suit, pour mettre en relief la manière dont l’homogénéité culturelle des cadres du «complexe ONG-industries» conditionne le déroulement des opérations  : la constitution du standard RSPO procède d’une initiative de l’antenne suisse du Fonds Mondial pour la Nature (WWF). Les usagers industriels d’huile de palme, à dominante étatsunienne et européenne, sont les premières firmes à répondre à cette initiative, comprise en termes de protection de l’environnement — c’est-à-dire contre une exploitation intensive et hors de tout contrôle des forêts primaires. Lors de la première réunion de travail, cette préoccupation ne réunit que des Occidentaux, en l’absence des industries de production, malaisienne et indonésienne. Comme vous le notez, les producteurs ne rejoindront la table de travail que lorqu’ils auront compris qu’ils peuvent tirer un parti économique de ce standard RSPO, en ce qu’il favorise la création d’une nouvelle part de marché «développement durable». Il suit que la réunion de l’ensemble des parties prenantes est motivée par l’agrégation d’intérêts distincts, articulés par le biais du standard «durable», d’un point de vue idéologique pour les ONG, économique pour les industriels.

Question 1 : Homogénéité et hétérogénéité culturelle et économique des parties prenantes.

Dès lors, la « sauvegarde de l’environnement » a-t-elle été trahie en cours de parcours, ou bien ses métamorphoses ne font-elles qu’attester de l’unité, finalement économique, de son espace de manipulation, toutes les parties prenantes impliquées, si culturellement éloignées soient-elles, partageant un même niveau de vie ?

Marcel Djama : Je crois qu’il est important de souligner que les univers des ONG, comme ceux des acteurs industriels sont loin d’être homogènes. En premier lieu, la notion d’Organisation non Gouvernementale reste relativement floue et renvoie à une très grande diversité de situations, notamment au regard du champ d’action de ces ONG (depuis l’échelle très locale pour de nombreuses associations qui peuvent revendiquer ce label d’ONG, à l’échelle mondiale pour les « multinationales » de l’environnement). Dans le cas étudié, je focalise surtout mon attention sur ces dernières : sur le rôle des ONG internationales opérant dans le domaine de l’environnement. Toutefois, même ces ONG internationales ont des philosophies et des modes d’action très différents. Par exemple si des ONG comme WWF ou Conservation International (CI) ont fait le choix de constituer des alliances ou des partenariats avec l’industrie (elles sont d’ailleurs toutes les deux présentes dans le bureau exécutif de RSPO), d’autres à l’instar de Greenpeace rejettent cette démarche et restent dans une posture de confrontation plutôt que de compromis.

Du côté des industriels, les positionnements sont aussi divers. Par exemple, si l’on prend le cas de l’industrie agro-alimentaire qui constitue le secteur que nous avons étudié, l’un des traits marquants de son évolution est le poids politique et économique croissant des industries de l’aval : à savoir les groupes de la grande distribution (Wal-Mart, Carrefour, Migros, etc.), les industries de transformation (Unilever, Nestlé, Danone, Cargill…), et les traders internationaux (Bunge, Louis Dreyfuss). A l’autre bout de la filière, les producteurs de matières premières agricoles (qu’ils s’agissent de grandes plantations industrielles ou d’exploitants familiaux) ont un pouvoir de négociation assez faible, ou qui tend à s’amenuiser. Il ne vous a pas échappé qu’en l’occurrence, ces asymétries dans les rapports de force se doublent d’une opposition Nord / Sud dans la mesure où les firmes qui contrôlent les chaines de valeur ou les filières sont en général basées en Europe ou aux Etats-Unis, alors que les producteurs des matières premières tropicales (l’huile de palme dans le cas d’espèce) sont en Asie du Sud-Est, en Afrique, en Amérique Latine.

Pour répondre à votre question sur la trahison des mandats de « sauvegarde de l’environnement », il est sans doute un peu tôt pour trancher. Il semble assez clair qu’en l’état, les dispositifs que nous étudions ont un impact assez marginal au regard de la préservation de l’environnement. Par exemple, ils ne suffisent pas à stopper la déforestation liée à l’expansion de l’huile de palme, mais ce qui semble plus grave, c’est le fait que les ONG environnementalistes qui appuient ces partenariats avec l’industrie ne sont pas parvenues à imposer des objectifs de sauvegarde de l’environnement : en fait l’objectif de RSPO est de promouvoir « une production durable » d’huile de palme, pas de protéger les forêts.

De ce point de vue, l’un des plus gros dangers qu’encourent les ONG qui cherchent à les promouvoir en s’associant avec des firmes pour tenter d’imposer des « bonnes pratiques agricoles », est celui de leur perte de crédit. Cela est d’autant plus problématique que la stratégie de confrontation adoptée par Greenpeace peut parfois s’avérer plus efficace que celle du dialogue feutré avec l’industrie privilégié par WWF et CI : ainsi ces derniers mois, à travers ses campagnes, Greenpeace a obtenu de la firme Unilever qu’elle adopte un moratoire sur l’exploitation des forêts primaires et qu’elle renonce à s’approvisionner auprès des compagnies qui ne respectent pas les principes et critères de la certification RSPO.

Question 2 : L’instrumentalisation du «durable» comme attestation des divergences.

DDC : Si, dans le parcours de constitution du standard RSPO, ONG et grandes firmes collaborent, il semble pourtant, comme votre analyse le relève, que les résultats normatifs des discussions soient prédéfinis. La partie tierce — le cabinet de consultation — a proposé, dès la première table ronde, un canevas qui ne pourra être véritablement rediscuté, par manque de temps et déficit de représentation des ONG au sein des cellules de travail. (Ce cabinet de consultation a, en outre, été recruté par les industriels occidentaux).

De ce point de vue, l’opposition entre ONG et grandes firmes n’est-elle pas finalement réactivée ?

MD : Notre étude de cas sur l’élaboration du standard RSPO est en fait paradigmatique du fonctionnement de ces dispositifs participatifs, qui prétendent associer les parties prenantes à l’exploration des modes de résolution d’un problème environnemental. A l’étude, on voit se déployer les tactiques que mobilisent les initiateurs de ces tables rondes pour cadrer et orienter les débats en fonction d’un agenda préétabli.

C’est dans ce cadre que j’ai été amené à m’intéresser à l’émergence et au rôle de ces nouveaux acteurs que sont ces consultants qui proposent une expertise en « facilitation de débats » ou en « construction de partenariats pour le développement durable ». La conversion des firmes au développement durable a permis l’éclosion de ce marché de la médiation. Parmi les caractéristiques de ces consultants, on a pu noter qu’ils viennent pour la plupart du monde de la conservation de l’environnement et non de l’industrie, qu’ils ont des proximités historiques avec les ONG internationales, et qu’un certain nombre de ces experts sont eux-mêmes issus des ONG. De ce point de vue, même lorsqu’ils sont financés par les firmes, ces cabinets de consultants font en réalité office de courtiers, d’intermédiaires entre leurs mandants de l’industrie et les ONG. De ce fait, ils contribuent à leur convergence.

Question 3 : Le contenu des débats.

DDC : La dimension idéologique des discussions menées semble éminente : à ce propos, vous notez que les prérogatives « durables » sont indexées, par l’ensemble des parties prenantes, à une « bonne pratique », au « bien ». Ce « bien », faisant consensus à première vue, vous montrez qu’il est double : valeur absolue du point de vue des ONG, il polarise leur action ; valeur relative du point de vue des grandes firmes, il constitue une opportunité pour s’engager sur de nouveaux marchés — selon une ambition d’ailleurs peu dissimulée, comme pour illustrer une compatibilité supposée entre intérêt privé et intérêt collectif.

Pouvez-vous nous en dire davantage sur la teneur de ce « bien », pour chacune des parties prenantes ?

MD : Il est intéressant de noter que la définition du développement durable (celle qui renvoie à la prise en compte des trois piliers du développement économique, de la préservation de l’environnement et de la prise en compte de la dimension sociale) est déclinée par les responsables de RSPO autour de ce qu’ils appellent les trois P : « Profit, Planet, People ».

La condition d’enrôlement des industriels dans ce processus, est qu’ils ne renoncent pas à leur logique économique (celle du profit), et même – c’est là une nouvelle ruse du capitalisme – qu’ils puissent transformer leur considération des questions environnementales en avantage compétitif. Les ONG quant à elles, vont se positionner autour de la définition d’un bien commun environnemental, mais aussi d’enjeux politiques globaux (l’amélioration des conditions de travail des salariés agricoles, la protection des droits des peuples autochtones, victimes de la disparition des forêts). Pour certaines ONG Malaisiennes et Indonésiennes, ces causes se doublent d’un enjeu politique national : ces tables rondes transnationales constituent en effet une arène d’expression de leur revendication en faveur d’une démocratisation des régimes politiques, d’un meilleur respect des lois nationales, en générale peu appliquées. Cette contribution en termes d’ouverture ou de démocratisation de régimes autoritaires est d’ailleurs un effet collatéral de ces dispositifs qu’il ne faut pas négliger.

Par ailleurs, la prétention de ces dispositifs n’est pas seulement de concilier des intérêts privés divergents, mais de produire une nouvelle articulation entre une définition de l’intérêt général et des intérêts particuliers. Il s’agit d’une contestation du rôle de l’Etat comme seul dépositaire de l’intérêt général. Il se pose alors la question de leur légitimité démocratique.

Question 4 : Le conditionnement des débats selon la technologie de gouvernement.

DDC : En-deçà de leur contenu, vous portez votre attention sur les procédures dans lesquelles ces débats sont une étape. Vous tentez une analyse de l’intégration des questions environnementales par le «complexe Industrie-ONG» en termes de «technologie de gouvernement» — et vous employez l’expression de Michel Foucault, « la gouvernementalité », pour la désigner.

Il semble pouvoir être dit que la gouvernementalité est une forme, dont les contenus sont fournis par les réalités auxquelles les entreprises sont confrontées. Vous spécifiez encore cette forme quand vous vous référez à un « répertoire managerial », qui est à la fois la culture commune des cadres du «complexe Industries-ONG», et la médiation technologique qui organise leurs actions respectives.

L’enjeu de votre travail ne consiste-t-il pas, au fond, à repérer cette technologie à l’œuvre ? Si c’est le cas, pouvez-vous en expliciter la finalité ?

MD : L’un des enjeux de cette recherche est de signaler – à travers l’analyse de ces dispositifs de normalisation et de certification – le déploiement de nouvelles pratiques gouvernementales.

En mettant l’accent sur la dimension délibérative, la transparence des débats, la responsabilisation des acteurs, un instrument de régulation comme RSPO s’inscrit dans le registre des dispositifs participatifs que l’on voit proliférer depuis une quinzaine d’années, sur fond de contestation de la Raison d’Etat, des institutions internationales (en particulier le FMI et la Banque Mondiale), du rôle surplombant de la science et des experts, de l’incertitude qui prévaut en certains domaines, etc. Ce que l’on perçoit moins en général, et sur lequel nous essayons d’attirer l’attention, c’est la convergence quelque peu contre nature qui s’opère entre cette contestation initiale et des rationalités gouvernementales qui relèvent du néolibéralisme. Le managérialisme est l’une de ces rationalités. Par exemple, les procédures de certification des « bonnes pratiques durables » s’appuient en grande partie sur des techniques d’audit dont on sait qu’elles ont pour origine le management comptable. Or l’audit environnemental soulève de vrais problèmes : en inspectant une plantation de palmier à huile, l’auditeur n’a ni le temps ni les moyens de travailler sur les échelles écologiques pertinentes pour dresser un bilan des impacts environnementaux de l’activité : il base l’essentiel de son diagnostic sur une collecte sommaire d’informations basées sur l’absence/présence d’espèces endémiques.

De façon plus générale, on peut aussi suspecter que la migration de ces rationnalités néolibérales dans le domaine de l’environnement servent les intérêts concurrentiels de catégorie d’acteurs dans un contexte marqué par l’arrivée de nouveaux compétiteurs économiques issues de pays émergents. L’alliance Industrie-ONG traduirait alors une convergence d’intérêt entre la grande distribution et les ONG, au détriment des conglomérats de production malaisiens, indonésiens ou brésiliens.

Question 5 : Les ONG comme faire-valoir de l’industrie.

DDC : Si la rationalité de fond de la dynamique entreprenariale est la «gouvernementalité manageriale», peut-on dire que le «développement durable» n’est que l’alibi idéologique de la perpétuation de cette rationalité elle-même ? Autrement dit, on ne voit pas très bien à quoi servent les ONG, sinon à servir aux grandes firmes un alibi idéologique.  Qu’en pensez-vous ?

MD : Encore une fois, il faut se prémunir de toute généralisation. De nombreuses ONG rejettent les alliances avec l’industrie. En fait, la situation actuelle créée par ces partenariats ONG-Industrie est particulièrement intéressante, car on assiste à une double pression environnementaliste : des ONG font le pari du dialogue, du compromis et du partenariat pour tenter d’infléchir ou de modifier les pratiques prédatrices de l’industrie ; d’autres ONG considèrent que seule la confrontation peut faire changer les choses. En pratique, il s’avère que les industriels doivent composer avec ces deux fronts, à l’instar du moratoire sur les forêts que Greenpeace a obtenu d’Unilever.

L’ambiguïté de la notion de développement durable est par contre plus problématique. Si l’on prend un peu de recul historique et que l’on observe l’évolution des initiatives visant à proposer des alternatives au productivisme prédateur, on s’aperçoit que ces initiatives ont été à chaque fois en partie récupérées par les logiques néolibérales : qu’ils s’agissent de l’agriculture biologique ou du commerce équitable par exemple, on peut voir aujourd’hui comment les grandes enseignes se sont emparées de ces labels à des fins promotionnelles. La grande distribution donne ainsi l’impression d’être très attentive aux conditions de production dans les ateliers ou les plantations de leurs fournisseurs du Sud, alors même que ces labels constituent une part négligeable du volume des ventes. Mais elle parvient du même coup à détourner l’attention du public des conditions qu’elle impose aux agriculteurs français ou à ses propres employés. De ce point de vue, oui, on peut dire que le développement durable est un alibi de la perpétuation d’un ordre économique.

Propos recueillis par Samuel Zarka

[1] Cirad : Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement. Site internet.

[2] Voir notamment : Djama M. & Verwhilghen A., 2009. « Mesures, contrôle et management. Les figures de l’expertise dans les dispositifs de certification en agriculture durable. » Communication au séminaire de travail « Gouverner par les normes ». Montpellier, 21 & 22 septembre 2009.

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ELEMENTS

Marcel Djama

Chercheur au CIRAD, Centre de coopération international en recherche agronomique pour le développement.

Bibliographie

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